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關于實施鄉村振興戰略的若干思考
作者:四川省社會科學院 郭曉鳴

關于實施鄉村振興戰略的若干思考


  十九大報告提出實施鄉村振興戰略引起了廣泛關注和高度重視,在現在這個時間節點提出這樣全新的戰略構想,無疑是極具針對性的,值得深入思考。


一、為什么要實施鄉村振興戰略


  顯而易見,實施鄉村振興戰略不應只是基于我國城鄉差別仍然較大,農業和農村發展嚴重滯后于城市,這些問題雖然存在并且不容忽視,但究本質看,上述矛盾是長期存在的老問題,并非現在才凸顯和更加尖銳的。相反,在整個宏觀經濟下行的壓力仍在持續加大的嚴峻形勢之下,我國農業和農村的發展在一定意義上堪稱一枝獨秀”,不僅現代農業的整體水平在持續提升,農民人均收入增速持續快于城鎮居民,而且新農村建設的強度和力度前所未有,減貧規模和成果不斷創造奇跡。這些基本事實表明,中國的農業和農村總體上是持續發展的,在此背景下基于現實問題導向提出全面實施鄉村振興戰略,說明農業和農村在持續發展的過程中患上了急需診治的疾病,鄉村病的日益加重不僅在一定程度上正在侵蝕改革以來在三農領域付出艱辛努力所取得的巨大成效,影響和削弱農業農村自身的發展能力,而且還將不可避免地產生不利的全局性影響,危及到中國經濟社會的整體性穩定。

  就現實看,下述突出的鄉村病雖然是發展中的問題但的確值得高度重視:

  一是要素非農化。土地、勞動力、資金等基本生產要素持續大規模由鄉到城單向流動一方面,粗放的土地城市化雖有所遏制但矛盾仍然突岀,耕地大規模減少的矛盾不僅表現在數量上,同時表現在質量上,高速工業化、城市化推進中所吞噬的主要是最肥沃的良田沃土,對農業現實生產能力的損害極為嚴重。另一方面,農業勞動力特別是素質相對較高的青壯年仍然主要是離鄉進城的就業選擇,嚴重失衡的勞動力流動方式依然未能逆轉,這一發展態勢事實上是在從根本上損傷現代農業的發展根基。此外,當前農村資金總體短缺,金融抑制的矛盾依然尖銳,農民獲得金融服務仍然十分困難。幾乎所有農村金融機構都是存貸差,農村稀缺資金仍然大規模外部流失。

  二是勞動力老齡化。由于主要受人口外部非均衡流動的影響,我國農村人口老齡化的問題比城市更為突出,未富先老的矛盾十分尖銳。目前大多數農村區域實際務農的勞動力平均年齡高達60歲左右,勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足而不斷推高農業人工成本,而且促使老齡化的農村家庭由多種經營向單一經營轉變,為自食而種地引致商品經濟向自給經濟倒退,結果是農業的兼業化和粗放化不斷發展,誰來種地成為普遍性的突出矛盾。還值得關注的是,農業勞動力老齡化進一步拉低了農業勞動力的教育水平,對農業技能培訓產生不良影響。而自給性的農業生產取向使老齡勞動力缺乏有效技術需求,對采用新技術、新品種持保守態度,如何種地同樣成為普遍面臨的嚴峻挑戰。

  三是農村空心化。農村空心化是一個由農村人口過度外部流失引起的農村整體經濟社會功能綜合退化的過程。其典型表現形式是農村人口急劇減少,農村住房大量空置,農村公共服務有效需求顯著降低,鄉村社會治理水平同步下降,部分自然村落出現總體性衰敗甚至消亡現象。如果從宏觀的歷史發展趨勢審視,因農村人口減少造成部分村莊衰落是一個現代化進程中的共同趨勢,在很大程度上是我國經濟轉型發展必然經歷的陣痛和付出的代價,但合理的制度安排和政策設計,應當是必須力求使陣痛期更短和所付代價更小,假如任由空心化無限制地惡性擴展,必然產生不利于農業和農村穩定發展的負面影響。短期內農村人口特別是青壯年勞動力的過度流失,將直接導致土地經營粗放化,進而不僅形成農業產業升級的障礙,甚至還會產生向自給性農業的倒退。此外,在人口非均衡流動的背景之下,空心化帶來的并非單純只是農民數量減少的問題,而是同時伴隨著著嚴重的農村內部社會結構失衡矛盾的加劇。老齡化、婦孺化與空心化相互交織,造成農村普遍的家庭撕裂,社區鄰里互助傳統削弱、優秀鄉村文明衰減,農村社會結構穩定性遭受破壞,社會治理面臨巨大挑戰。

  四是環境污損化。必須清醒地認識到,中國快速的經濟增長是付出了巨大的生態代價的,而且對農業和農村領域的影響同樣十分嚴重。我國農村不僅水土流失面積仍然在擴大,土地荒漠化的矛盾十分尖銳。特別是環境污染已經成為最為嚴重的問題:其一是廢棄物的污染,我國農膜的回收率和秸稈還田率都很低,農膜不能降解直接危害土壤結構,秸稈大規模焚燒則造成嚴重的大氣污染,同時,目前規模化養殖業的快速擴張使農村面臨的面源污染比過去任何時候都尤為嚴重,而且治理難度不斷加大。其二是生活污染,過去很多農村的生活用水排放后可以自然消解,但是現在大量使用的洗衣粉、消毒液等不加任何處理后進入溝渠、耕地,造成日趨嚴重的水體和耕地污染。生活方式的改變使農村生活垃圾數量激增,其中絕大部分仍未加任何處理,成為導致農村環境惡化的又一重要根源。其三是投入品的污染。我國農業增長過度依賴化肥、農藥的格局總體上仍未扭轉,投入量大,利用率低,大量直接進入水體和土壤,致使農村環境污損矛盾日趨加重。農村生態環境的紅燈的全面拉亮,不僅在一定程度上危及到了農民自身的基本生存。而且使農產品質量安全的矛盾持續加劇,這一現實問題已十分嚴峻。

事實上,上述鄉村病雖然表征突出并且在一些方面還表現為有所加重的趨勢,但總體上是顯性的,來自社會的基本認識是相對一致的。除此之外,還有三方面的現實性嚴峻挑戰尤需高度關注:

第一,不均衡發展。就產業看,現代農業的總體水平雖有較大幅度提升,但極為顯著地表現出較大的地域差異。在城市郊區、農業基礎生產條件優越和交通相對便捷區域,各種現代農業模式正以相當快的速度擴張性規模增長,而在偏遠的傳統農區,農業結構的轉型提升不僅沒有實質性進展,而且許多區域還存在向自給性生產方式退化的逆向調整特征,由于缺乏勞動力和產業支持政策缺失,這些區域相當部分農戶家庭又被動地回歸到低投入、低產出的傳統小農經濟模式。正因如此,當前我國事實上面臨著一些地區現代農業加快發展與另一些區域傳統的精耕細作農業趨于衰落兩種趨勢并存的嚴峻現實,農業產業發展的區域失衡矛盾十分突出。

  就區域看,農村內部區域發展不平衡的矛盾同樣十分嚴重。如上所述,在經濟增長過程中部分農村人口不斷離開,部分自然村落逐步趨于消失,這是城鎮化發展的不可逆的內在規律,是一個世界性的共同現象,中國不可能是一個例外。但問題的關鍵是即便部分人離開了,土地不能荒蕪、產業不能萎縮、留守人口的經濟收入和公共服務水平不能降低。發達國家的歷史經驗證明,農村人口減少并非注定逃不脫鄉村衰退的厄運,人口數量持續減少的同時同樣可以保持鄉村穩定并完成現代化過程。但我國現在面對的嚴峻現實是,在許多地區特別是區位條件差和交通不便的偏遠農村,伴隨人口外流的是鄉村全面性的深度衰退,村莊空心化與土地荒蕪、粗放經營、產業萎縮在同一區域同時發生,在空間上完全重疊,與相對發達區域新農村建設所實現的深刻變化構成巨大反差。

  毫無疑問,農村內部嚴重的產業和區域發展雙重失衡的嚴峻現實,盡管具有階段性發展特征的內在必然性,但當這種失衡超過合理限度而對全局性穩定增長過程構成威脅時,就必然地成為需要及時解決的緊迫性重大問題。因此,鄉村振興戰略的實施絕不能仍然單純是選擇性的錦上添花,進而繼續加重農村內部業已嚴重發展的失衡現象。相反,鄉村振興應更加關注產業發展滯后和鄉村衰退嚴重的重心區,突岀重點,彌補短版,雪中送炭。

  第二,短期化增長。雖然我國現代農業在原有基礎上實現了長足發展,但由于相應的制度缺失,缺乏完備的約束機制,產業發展過程中的短期化仍是一個較為突出的問題。對許多地方政府而言,仍然習慣于運用非市場手段直接干預農業產業發展過程,求大求快,規模偏好,不僅加劇供需脫節矛盾,而且構成助長為追求產業發展短期利益不惜拼資源、拼環境行為廣泛存在的重要誘因。而對各類生產者而言,由于缺乏有效的約束和監管機制,在利益最大化驅動之下,許多方面短期化行為更是無以復加地惡性發展,主要靠化肥、農藥增加產量,大量使用膨大素、瘦肉精等增加收入。正因如此,盡管近年來我國現代農業在產業結構優化、生產規模擴大和裝備水平提升等重要方面成效顯著,但的確不能過度滿足于已有的進展,總體上還缺乏穩定的長效化產業發展機制,由此誘發的農產品質量不安全和農村環境惡化,無疑是農業短期化行為蔓延釀成的兩大惡果,也是當前推進農業供給側結構性改革和實施鄉村振興戰略必須破解的關鍵性難題。

  在推進新農村建設中,短期化的問題同樣不容忽視,行政推動,大拆大建,為整齊劃一的新村建設不惜毀損鄉村自然風貌,犧牲獨特的鄉村價值,沖擊鄉村文化和傳統治理體系。此外,當前精準扶貧戰略實施的短期化取向也是需要高度重視的問題,重物質投入輕能力建設,重行政手段輕市場機制,重發展輕改革,都是當前脫貧攻堅中帶共性的突出問題。

  第三,虛假性繁榮。在現代農業發展和新農村建設中,各地都付出了巨大努力,實現了多樣化的突破性進展,發生了一系列極為深刻的重大變化,這些都是不容置疑的。但是不能不看到,主要因為制度性原因的影響,有的地方現代農業和新農村的發展表現為華而不實的虛假性繁榮,有增長之形而無發展之實。一些連片集中的現代農業產業園和很多規模龐大的龍頭企業,其現代化程度和農業裝備水平,與任何發達國家相比也毫不遜色。但是如果撇開華麗的現代高端表象,深尋其背后的生存發展機理,就會發現這些產業園區和龍頭企業遠超其實際能力的先進的現代化外殼,實際上主要是由巨量財政補貼性投入制造出來的,雖然看起來很美,但有產出無盈利,賠錢賺吆喝。離開財政保姆式的支持就沒有基本的市場生存能力。許多進入農業領域的龍頭企業事實上是項莊舞劍,意在補貼。不合理的財政補貼方式扭曲了這些企業的行為方式,生產規模越大,補貼力度越強,報的項目越高端,獲得的支持資金越多,由此導致相當一部分龍頭企業可以不考慮投資的市場經濟性,不重視基本的投入產出比,有現代化外部形象就能生存,能吸引眼球就可獲取財政性資源。可以判定,局部地區現代農業發展表現為虛假性繁華的現象是客觀存在的。其危害不僅是對我國農業通過現代化改造提升市場競爭力構成延緩性消級影響,而且使補貼政策不合理帶來的財政支農資金低效使用的問題更為突出,加劇了財政支農資金嚴重不足的矛盾。

考察新農村建設的具體實踐,虛假性繁榮的現象同樣存在,在一些地區,為建新村而建新村,脫離現實需求過度強調提高集中度,以較高的建房補貼把部分已外遷農民的有限積累導向于原居住地的農房建設,雖然滿足了地方政府打造美麗鄉村樣板的需要,但其實際居住功能的發揮受到直接影響,有的甚至新村建成之日就是閑置之時,部分全新打造的農民新村也表現出一定的空心化態勢,這顯然是一個極其不合理的經濟現象,在實施鄉村振興戰略中需要深刻總結其中的經驗教訓。

鄉村病和不均衡、短期化、虛假性等隱患的共同影響,使得我國農業在持續增長中越來越難以滿足不斷增長的優質安全農產品需求,鄉村在不斷改造中面臨越來越大的保有良好生態環境的巨大壓力,農民在收入日趨多樣化的同時實現穩定增長的難度不斷加大。鄉村振興戰略正是基于這樣的宏觀背景提出來的,因此,鄉村振興戰略在確切意義上應當是以優先發展和城鄉融合為基本支撐,重點解決農業和農村發展中的突出問題,補齊現實短版,破解重大難題。


二、如何選擇鄉村振興的戰略路徑


  因此,鄉村振興的戰略指向是十分清晰的,關鍵是如何選擇戰略路徑,如果路徑選擇不當,就會走入歧途,以致后患無窮,這方面過去有非常多的歷史教訓值得記取。

從宏觀層面看,基于當前現實需求的鄉村振興應當選擇四個方面的關鍵性戰略路徑:

  第一,以深化改革為基本動力。鄉村振興必須在更深層次上從城鄉兩端全面激活資源,釋放制度潛能。中國的改革是從農村起步的,農村改革不僅實現了農業和農村自身的歷史性巨變,而且為中國經濟整體的改革發展提供了極為重要的基礎性支撐。就當前鄉村振興戰略的實施而言,根本性的動力源仍然是改革,小改小調的改良式推進方式是不足于從根本上解決不均衡、短期化、空心化等深層矛盾的。因此,深化改革是鄉村振興的重中之重,只有更大力度地深化土地制度、農業經營制度、集體經濟產權制度等關鍵領域的改革力度,更具針對性地優化和創新農業支持政策及農村公共政策,才能有效釋放改革紅利,破解發展難題,通過雙向激活城鄉資源構建鄉村振興新的發展動能。

  第二,以市場機制為基本支撐。盡管鄉村振興需要政府和市場兩種力量共同發揮作用,但市場機制的力量應當是基礎性和決定性的,政府在制定振興規劃和支持政策、以及建立監測評估機制等方面的重要作用當然是不可替代的,但政府的作用邊界應當有所限制,不應無所不能,不可無所不為,特別是不能再度以超強的行政手段高度集中和分配資源的方式來推進鄉村振興,絕不能以損害鄉村發展中要素配置機制和產業發展中的市場運行制度為代價來實施鄉村振興。強化行政干預的非市場化推進方式,雖然也能轟轟烈烈地在短期內見到成效,但由于沒有長效性的市場制度支撐,其推進過程必然缺乏基本的穩定性和持續性,或者只能高成本打造無法復制推廣的典型樣板,或者短期取得的示范成效因支持政策不能持久延續而發生顯著的效應衰減。鄉村振興戰略本身具有的全面性和長期性特征,內在地決定了必須主要依賴完備的市場機制持續推進,如果以改革倒退為代價逆向而行,則必然產生長期性的制度危害。

  第三,以城鄉融合機制作為基本手段。鄉村振興不是封閉的,不能只是局限在鄉村內部重建和提升。新的歷史條件下的鄉村振興必然是開放性的,必須有城鄉雙重資源的集合和集成,既有農村內部資源的激活集聚,也有城市外部資源的整合進入。城鄉融合并非簡單是統籌城鄉條件下的發展資源數量的分配過程,不是一塊蛋糕在城與鄉之間如何切多切少的問題。進一步而言,鄉村振興不應該是城對鄉的恩賜式的福利給予,也不是鄉對城的被動式的資源接受,更不是強勢的城市對弱勢的鄉村新一輪肆無忌憚的利益剝奪。城鄉融合至少包括城鄉資源平等公平的自由交換、城鄉產業一體化的共同發展、城鄉形態差異化的互利性共存三方面的主要內涵。因此,通過城鄉融合實現互利共贏是鄉村振興戰略的基本要求,不管是要素融合、產業融合、還是空間融合,構建城鄉一體融合發展的體制機制都是關鍵性的制度支撐。從另一角度看,以城鄉融合實現鄉村振興具有多元政策目標,不僅要保障原有戶籍鄉村人口的基本權利和利益,而且也要保障新進入鄉村發展群體的基本權利和利益。鄉村振興雖然要承擔對傳統鄉村進行現代化改造的歷史使命,但絕不是對立式地以城市元素代替鄉村風貌,以城市文明取代農村文明。

  第四,以發展提升為基本指向。鄉村振興是基于破解現實矛盾的新的戰略構想,主要是通過深化改革和創新政策解決鄉村發展中各種緊迫性的突出問題。因此,鄉村振興不是簡單的回歸歷史,不是要不加區分地全盤否定現實重回傳統的鄉村社會。現在存在一種對改革以前甚至更長歷史時期的男耕女織、炊煙裊裊、雞鳴狗吠的傳統鄉村生活近乎詩意般的懷舊幻想,有意或無意抹掉了當時條件下極度饑餓和窮困的嚴酷事實。雖然在生態矛盾加劇背景下傳統鄉村曾經的無污染的生活環境的確很有回歸吸引力,但在當今日益注重生活品質和生活便捷度的新的消費需求影響之下,無發展地、原汁原味地回歸生產和生活方式都極為落后的傳統鄉村,既是十分困難的,也是完全不足取的。在新的歷史階段,鄉村振興必須是發展中的振興,是現代條件下從傳統鄉村向現代鄉村的根本性轉型發展,是城鄉深度融合下鄉村功能的全面發展和提升。推進鄉村振興過程中要有更好的產業發展基礎,要有基于適度規模的新的產業構成和經營方式,要有效培育成長鄉村旅游、康養農業、創意農業、農業電商等新的業態;要打造更優美的鄉村空間形態和更高質量的社會公共服務,要創建更優質的生態環境和實現更好的文化傳承。


三、需要防范推進鄉村振興可能存在的潛在風險


  從根本上看,鄉村振興是全新戰略理念下的創新型發展,必須選擇新思路、啟用新方法,鄉村振興不應是原有三農工作的簡單加強版,不能新瓶裝舊酒,以老手段對付新挑戰。目前,鄉村振興熱遍及所有農村區域,各地政府熱情高漲,響應及時,動作快捷,表現出希望盡快改變鄉村發展現狀的很強的機遇意識和行動能力。但是,在普遍的發展熱潮中尤其需要有冷靜的理性思考,必須在深刻吸取己有教訓基礎上進行防范潛在風險的預警性分析。

概括而論,下述四個方面的潛在風險是特別需要認真重視和有效防范的:

  一是防范過度行政化。要防止單純利用行政手段來下指標、定任務,求多求快,求大求全,超越現實基礎,不充分考慮區域差距和差異的現實約束,人為提檔加速,追求短期速效。或者簡單化地采用熟悉的老思路和舊方法,統一要求、一刀切推進,仍然熱衷于不計成本地塑造典型,打造樣板。或者不惜以與改革方向背道而馳的方式收回下放的權力,重新集中掌控資源,通過強化行政干預能力來快速實現政績化的鄉村振興。

  二是防止過度形式化。要防止在推進鄉村振興過程中重物不重人的偏向,不是堅持以人為本,不能把維護農民和農村社區基本權益視為實施鄉村振興戰略的核心要求,相反把建房修路放在突出位置,打造外部環境比促進人的全面發展更顯重要,甚至只注重簡單移植城市文化元素,把咖啡屋、小酒館、外國農莊、異域城堡等一窩蜂地導入鄉村,使鄉村振興蛻變為失去吸引城市居民所獨有的異質性文化特征的異化過程。

  三是防范過度產業化。鄉村振興要防止在鄉村所有領域無所不在地選擇產業覆蓋,特別是在新村建設過程中,相當數量的新村聚居點最重要的功能應當是生態宜居,并非所有的村落改造提升都需要或者能夠發展休閑、觀光、度假等鄉村旅游產業,任何產業發展都客觀存在供求平衡的市場規律,雖然農業與鄉村旅游的一三產業融合具有較大的發展空間,但同樣需要防止主要由行政力量推動的超越現實需求的過度和過量擴張,造成因產業供過于求帶來嚴重的利益損失。

  四是防范過度外部化。在新的歷史條件下,鄉村振興是一個開放性的發展過程,不能主要依靠鄉村內部的有限的自積累加以推進,當然也不可能完全依靠政府的財政投入予以支撐,吸引城市社會資本進入將是一個無法回避的重要選擇,大量實踐證明,合理引人城市資本進入鄉村發展領域具有難以估量的巨大資源激活效應。但是城市資本的進入應當是有門檻和受管控的,如果無條件和無限制的引入城市資本,在這個過程中農民、農村集體經濟組織被嚴重邊緣化,甚至被無情擠出,農村稀缺的土地和生態資源再次被低價剝奪,這樣的鄉村振興的持續性和穩定性必然會受到嚴峻挑戰。


四、應當選擇實施鄉村振興戰略的突破重點


  鄉村振興涉及產業發展、村莊建設、社會治理、生態保護和文化傳承各個重要方面,既面臨原有矛盾的累加,又存在新的挑戰的增長,任務十分繁重,必須瞄準重點,注重選擇,在關鍵領域和重點方面率先突破,實現循序漸進的穩定推進。

基于現實基礎條件的基本分析和判斷,當前推進鄉村振興應當以構建四大機制為突破重點:

  第一,以鄉村振興規劃體系為先導的約束機制。當前一些地方鄉村發展之所以亂象叢生,在很大程度上是與鄉村規劃缺失或缺乏基本約束力直接相關的,推進鄉村振興如果依然有激勵而無約束,己有的濫占濫用土地和加重環境壓力等混亂現象,就可能在外部資本大規模進入的背景下變本加厲地發展。因此,在城鄉人口雙向流動已經成為常態,過去以戶籍決定的鄉村固化的居住形態逐步發生改變的新的背景下,必須堅持規劃為先,規劃導向,規劃約束,應當依據一定區域產業發展和人口變動的未來趨勢,從科學重塑鄉村地域空間系統的戰略高度,全面制定和優化鄉村振興規劃體系。特別是要加快編制不同區域全覆蓋的村莊空間布點詳規,強化約束力和執行力,對鄉村振興中的農業產業布局、村莊空間優化、以及資源和環境保護發揮關鍵性的引領及約束作用。

  第二,以土地制度改革為重點的動力機制。農村土地資源是當今中國農村最具潛力的自然資源,通過深化承包地三權分置改革、承包地退出改革、宅基地退出改革和集體經營性建設用地入市改革等一連串重大的關聯性改革行動,不僅可以為受現代農業發展和鄉村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道,而且能夠推動激活農村要素與促進城市資本下鄉高效對接,為嚴重缺乏投資的鄉村區域帶來動力強勁的社會資本。以土地制度改革為引爆點,城鄉雙向釋放能量,牽一發而引動全身,催生并實現鄉村產業重構、鄉村集體經濟組織重構、鄉村聚落形態重構、鄉村治理模式重構等一系列全方位的深度變化。

  第三,以優化政策體系為關鍵的支撐機制。鄉村振興是以城鄉融合為基本手段的重大戰略選擇,如果不能更進一步突破性地打破城鄉二元體制,實現城鄉之間發展要素的平等對流,基礎設施、公共服務和社會治理的平等覆蓋,鄉村振興的實質性推進將是十分困難的,或者也只能是徒有其表的表面文章。實施鄉村振興戰略必須突破原有的城市與鄉村相互分離脫節的兩套政策框架,要以城鄉一體的政策融合為基本指向,重點在構建與鄉村振興相適應的新的政策體系上實現突破,要在對現有相關政策進行有針對性的分析評估基礎上,主要從政策優化、政策整合、政策創新三個維度同時發力,提升政策效力、強化政策合力,消除政策空白,形成能夠有效滿足鄉村振興需求的體系化的政策方案。

  第四,以綠色發展為核心的引領機制。當前農業和農村發展都面臨極大的環境壓力,改變以犧牲生態環境為代價的短期化增長模式,實現發展方式的根本轉變,構建綠色生態的新的發展引擎,是實施鄉村振興戰略的基本要義。當務之急是必須明確目標任務,強化制度約束,在保證農業農村優先發展的基礎上重點推進生產、生活和生態三生融合發展。要強力實施綠色生產和生活方式,政府導向、自主參與和社會合作三位一體地強化鄉村人居環境綜合整治,通過構建有效補償機制加大鄉村生態環境的保護和修復。在推進鄉村振興的過程中,任何非生態的發展方式都必須以最嚴格的制度規范加以扼制,綠色發展應當貫穿現代農業和鄉村建設的所有環節,成為推進鄉村振興最基本的發展引領。