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市县如何落实乡村振兴战略

作者:中国城市科学规划设计研究院院长 方明

市县如何落实乡村振兴战略

  

  十九大报告中指出,实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展,巩固和完善农村基本经营制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。加强农村基层基础工作,培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
   乡村振兴战略涉及面广,具有长期性,引起各级领导的关注,特别是各地市县领导,大家都在积极探索如何落实好中央政策,如何在空间上落地,如何在实际工作中推动。我们结合工作实践,有以下几方面的思考。

一、乡村振兴的战略内涵
1、乡村振兴的新要求
  乡村振兴是国家战略之一,已经写入党章,明年的工作部署将会全面启动;各级领导高度重视,各部委将共同推进。
  乡村振兴是全方位、全领域、全系统振兴。涉及到社会治理、产业发展、文化保护与传承、生态保护、乡村建设,到政治建设、党组织建设等领域。不能单从某一个角度考虑。乡村振兴离不开产业的发展、社会的繁荣、人居环境的美丽、文化的复兴、人气的集聚、以及政治组织的建设、正确的政治方向等,只有这些方面都得到发展,乡村才能变得有活力、有人气,才能真正振兴。
   乡村振兴应分区分类施策、示范?#21046;?#25512;进。我国乡村面广量大,丰富多彩,既有城市化程度较高的地区、一般地区和纯农业地区的区别,也有山区、丘陵、平原等形态?#31995;?#24046;异,乡村振兴必须根据区域的差异化分区分类制定发展策略。乡村振兴既有明确的近期任务和目标安排,也?#24615;?#26223;展望,要在近期与长远之间?#19994;?#24179;衡点,要分步实施、滚动推进。乡村振兴既要考虑到整体规划,统筹推进,也要考虑基础和条件差异,先试点示范后全面推进。
2、乡村振兴的新亮点
  乡村振兴是在以往乡村发展建设理论基础?#31995;?#25112;略升级。尤其在模?#20581;?#21457;展、建设方面呈现了新时代的新亮点。
  发展模式方面,从“城乡统筹”、“城乡一体化?#20445;?#21457;展到“城乡融合”的新阶段。优先发展方面,从“农业优先发展”转变为“农业农村优先发展”的新思路。乡村建设方面,从“新农村建设”、“美丽乡村?#20445;?#23558;发展到“乡村振兴”的新局面。
3、乡村振兴的新思考
   我们具体要重点振兴哪些农村?不同类型不同区域的乡村给予什么样的差别化政策、措施?
   如何构建农业产业体系?资本如何下乡?如何培养新型农业经营主体?如何在乡村范围内实现三次产业融合?
   如何与城镇化相结合?如何实现城乡要素自由流动?如何空间落地?小城镇在乡村振兴中应该扮演什么作用?如何培育乡村的活力?
   如何建设美丽乡村?如何传承和保护乡村文化?如何让乡村成为城乡居民向往的诗意的栖居地?如何推进农村土地制度改革和产权制度改革?#31354;?#20123;都需要我们系统、深入、全面地思考和研究。

二、如何振兴乡村
   乡村当前还存在很多问题。比如受重城轻村观念影响,对乡村的?#24230;?#19981;足和不平衡,由于缺乏协调,?#34892;?#39033;目存在重复建设、互相冲突的问题;发展建设缺乏长效机制,模仿城市的做法使乡村环境和生活遭受冲击和破坏等等。面对这些问题如何振兴乡村?我们有以下几点想法。
1、乡村振兴的愿景
  中国自古是乡村社会,人们安居乐业。陶渊明的诗句?#23433;?#33738;东篱下,悠然见南?#20581;?#26159;古代乡村美好意境的写照。今天提出振兴乡村,是要乡村功能完善、人居环境美丽?#21496;櫻?#21508;具特色,还要达到乡村发展有人气、有活力,适合生产生活“诗意栖居”的美妙意境。
2、优化乡村布局
   乡村振兴不能脱离城镇化的大背景。随着新型城镇化的推进,不同地区的村庄会出现分化,不可能所有村庄都振兴。乡村振兴不能简单按行政单位,按照所有村庄全方位实施。应根据不同地区的资源要素,依靠有活力、有资?#30784;?#24102;动力强的村庄,因地制宜地采取小集中,大均衡的模式?#34892;?#25512;进,从而带动乡村全面发展。对于一些不具备条件的、人口流失的空心村,应退宅?#22266;?#36824;林,?#25351;?#29983;态,实施生态治理。
3、多用乡土办法
   多用自然的办法。多用一些尊重气候、自然,就地循环、环保的自然办法,巧妙解决问题;多用传统的办法。多用根据生产生活经验长期形成的传统办法,学习传统的精髓,它们经得起检验,更适合乡村;多用中医式的办法。多用系统调理,针对具体问题的针灸式,植入式中医办法;多用长期在乡村建设中形成的适合农村建设智慧的乡村土办法,少用洋办法。
4、综合全面发展
  产业找准。乡村产业重点要基于更高效、更生态、更智慧的农业;其次应该注重高附加值的农产品的生产和加工;针对有工矿、商贸、旅游基础的乡村,要更好地发挥,但不要村村搞旅游,村村搞工业。
环境?#21496;印?#20065;村基础设施和公共服务设施要逐步完善;环境要干净、整洁?#29615;?#35980;要美丽而有特色;乡村环境还要有意境,达到诗意栖居,乡村要建设的比城市更让人向往。
文化自信。未来乡村要让大家有乡村自信,把乡村文化挖掘出来,特色彰显出?#30784;?#23601;像我们的乡土文学和乡土菜一样,受到青睐和热捧。乡村要建一些高标准、能够传世的、充满文化艺术价值的建筑,这对整个社会的推动有着用经济眼光无法估量的价值。
   回归乡村社会朴素人情美。传统乡村社会是按姓氏宗亲建立而成,对乡村的稳定和发展起到很大作用;乡村是熟人社会,人与人之间的熟悉是城市所欠缺的。未来乡村要把这种东西?#25351;?#21644;保留下去,这是人的精神所在。乡村的朴素人情美,淳朴善良,这些优良的东西一定在未来要振兴。
5、激活乡村的力量
   我们要把乡村能人吸引回乡,多培养乡村能人,多培育集聚人气的产业业态;乡村振兴不是简单地给予式的帮助,要把乡村人的利益考虑好,调动他们的积极性和热情;要把他们的思维方式摸透弄清楚,遵循他们的思路去引导,激活他们的创造力,自下而上,上下联动;要多给他们提供低门槛的、?#32479;?#26412;的空间,特别注重一些适龄人口的需求,多给他们发展机遇,政策上给予支持,激活自身造血能力。
6、整市(县)推进
   单个乡村是规模小但内容复杂的,但是一定区域内的乡村又是在相同的自然、社会和经济发展条件下形成的,具有相当的共性,以区域为单位推进乡村建设更经济、系统、高效,以市县为单位更利于统一部署,推进实施。
 三、以乡村空间规划指引为抓手落实乡村振兴战略
  乡村振兴是一个非常复杂的系统工程,涉及到多个领域,包括乡村产业振兴,生态环境保护,土地集?#20960;?#25928;利用,农田水利设施建设,基础设施、交通设施建设,社会事业?#24230;耄?#25991;化事业振兴,乡村建设等多项工作,通过乡村空间指引和管控,把社会各个领域的?#24230;?#21644;建设活动统一起?#30784;?#31185;学指引好项目建设,管控好占地规模、建设规模、建设标准、外观风貌、建设时序等内容,是行之?#34892;?#22320;落实乡村振兴的手段。编制乡村空间规划指引,我们认为重点在以下几个方面:
1、摸清?#19994;?/span>
  市县层面对乡村资源往往缺少系统的梳理,更?#25381;性?#31354;间上直观地?#20174;?#20986;来,难免造成工作的忽视。从市县域范围内摸清有多少农田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遗产、多少村庄,对基本情况做全面而系统的梳理,摸清?#19994;祝?#20026;下一步乡村空间规划指引和管控打?#30053;?#23454;基础。
2、分区指引
  充分尊重现状情况。充分尊重现状不同的用途和功能,不轻易改变用途。
  根据地形、经济、文化分区。根据县域不同的地形地貌、经济发展水?#20581;?#25991;化习俗、交通等因素,按照分区分类的思路解决乡村发展问题,分区管控,分类施策。
  根据生产、生活、生态划定。按照生产、生活不同的功能,充分挖掘和考虑生态保护、产业发展、人居环境布点和各项设施配置的需求,梳理规划新的分区,划定生产、生活、生态空间。
落实到行政区具体操作。统筹的分区和部署不要受制于行政区划,但实施要考虑行政的需要,兼顾现有的行政区划。
3、梳理乡村空间体系
  点、线、面结合。乡村空间中有?#23454;?#29366;分布的重要景点、重要农业点、村镇居民点,有河流、山脉、公路形成的脉络与线状空间,有广袤农田、村庄形成的面状空间等,乡村发展是点线面的结合,有重点有一般、有积聚也有放松,才能更有机地发展。
  有重点有先后。梳理体系、合理布局,有重点有先后的科学推进,不同的建设标准,不同规模,不同建设时序,有步骤的实现乡村的全面振兴。
4、优化项目配置
  不同的乡村地区在社会事业、文化、产业、乡村建设?#30830;?#38754;存在差异化的需求,总体看项目配置又存在分布的不均衡,我们要通过优化项目配置,补齐短板,发展重点,均衡布局。
5、多规协调、相互融合
   这些年国家产业、生态、建设、社会、文化?#30830;?#38754;建设了很多农村建设项目,但是不少项目之间缺乏协调,利用效率不高;同时?#34892;?#39033;目只注重功能建设,没有与周边的乡土环境相协调。我们希望通过空间规划指引、多规协调把这些项目统一起来,减少冲突、复合利用,同时建设得具有乡土特色。最大价值地发挥建设项目的综合作用。
6、风貌美丽和谐统一
  当下的乡村建筑风貌存在着一定的布?#21482;?#20081;、简陋呆板、张冠李戴等问题,与自然和乡村社会不和谐。也出现了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破坏乡村风貌的现象,未来要用自由灵活的布局、本地的建筑材质、传统的?#38382;?#21644;图案、绿树掩映的方式做出和谐统一、美丽而有特色的风貌。乡村风貌要充分尊重地域、民族、乡土,要?#20174;?#29983;产、生活,要体现时代和文化。
未来乡村对工矿厂房、农业大棚、河塘沟渠、农业种植、树木绿化,建筑风貌等,都要进行系统的管控和引导。
7、针对建设热点
   近期可以针对当前建设活跃的热点开展工作,如农民的产业(农田水利设施、厂房、大棚、水渠、棚圈),公共服务设施和基础设施(道?#26041;?#36890;、桥梁、墓地),人居环境(房屋、村庄改造、树木、黑臭水体和沟渠的治理)等。农民着急建什么,我们就先解决什?#30784;?/span>
 四、《美丽乡村导则》精准指导乡村建设
   乡村建设面大、分布散、复杂,用传统自上而下板块式的规划很难具体指导乡村的各项建设内容。以系统?#20581;?#38024;灸?#20581;?#35268;则式为特点的《美丽乡村导则》就是精准指导乡村建设的一种空间管理方法。
1、整体引导
  在坚持保护生态环境、体现乡土特色、保障村庄安全、满足现代化生产生活要求、注重历史文化传承的原则下,从乡村建设现状分析入手,形成了一套体系完整、制定美丽乡村建设目标、分区管控、构建市域美丽乡村体系。
2、分区管控
  为了便于政府管理者、设计师、施工队伍以及村民等使用对象的具体操作,提出了自下而?#31995;?#38382;题导向与自上而下的目标导向相结?#31995;?#26041;式,建立分区的美丽乡村体系。制定风?#37096;?#21046;分区、明确各管控分区目标、制定分区美丽乡村建设导则、提出保护及控制要求。
3、要素控制
   针对县域乡村的建设的山水田园、河湖水系、村庄环境、农房建设、庭院、?#26500;?#22330;、河堤、桥梁、农村道路、垃圾收集点?#38382;健?#27745;水处理方式等热点进行系统控制。图文并茂地明确建设?#38382;健?#35268;模等控制要求,便于实施乡村建设管理。
   以下条款都要配以具体的说明和相关支持的数据,以及数个选择的意向示意图。
(1)山水田园
  系统的梳理影响山水田园乡村风貌的要素,包括生态山林、河湖水系、农田景观等,并提出关键的管控要求。
  生态山林。提出保护山林的具体要求,明确对?#21576;鰲?#25366;山等破坏行为的惩罚办法和实施要求。
河湖水系。河道。对清污、疏浚、拦坝等提出管控要求。河堤。管控河堤材质,?#24433;?#31181;植。池塘。注重保持原有乡土环境。沟渠。对治污,绿植,河渠三面光等提出管控。桥梁。对桥体实用性和?#38382;健?#25252;栏材?#23454;?#25552;出要求,保护古桥。
  农田景观。农田土地整理。整理零散土地,保持田塘园路。种植引导。对种植提出肌理、?#20998;幀?#23395;节等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材?#31995;?#35201;求。道路。对线型、路缘石、路旁景观等提出要求。
(2)村庄风貌
  村落格局。注重保护乡村肌理,山形水系。
  整体风貌。与周边山水田林环境和?#24120;?#25552;出色彩风格要求。
乡村景观。重要场所。分别对村庄入口、公?#19981;?#21160;场所、乡村小品等提出建设指导。
村庄绿化。村庄绿化。优化路边、水边、边坡、宅边等零散空间的绿化种植,对植株种类提出不同的建议。
(3)乡村建筑
  农房建筑。建筑风貌。对建筑色彩、材料、细部、门窗、符号等提出管控。宅前屋后。提出绿植、?#22871;啊?#20892;具等元素的建议。?#26500;?#22330;。对布局、面积、长宽比、一场多用等提出要求。
(4)文化传承
   历史遗存和传统文化。深入挖掘历史文化资源,保护历史遗存和文物古迹。传统村落和传统建筑。挖掘、抢救传统村落,建立档案,拓宽利用渠道。文化传承人、召集人。扶持传承人。文化场所、路线和空间。对布局提出完善建议。文化活力。对地域、传统和现代文化进行挖掘、传承和丰富,完善文化场所。乡风文明。以干部带?#32602;?#32676;众参与为原则创建文明乡风。
(5)产业发展
   农业。提出详细的产业引导,推进更加高效、生态、智慧的农业。工业。对布局、环境影响、产业方向等提出引导建议。服务业。提出布局建议、产业引?#21152;?#40723;励项目类别。
(6)基础设施
   饮水安全。对水源选择、水源保护、供水?#38382;?#31561;提出指?#23478;?#35265;。污水处理。提出选址原则,因地制宜选择处理工艺。垃圾处理。提出垃圾分类和源头减少的原则,对垃圾收集方式和设施、处理方式等提出选择建议。村内道路。对道路?#22871;啊?#20572;车方?#20581;?#36947;路设施、标志等提出功能、风格、材?#23454;?#20854;他要求。墓地。对选址、距离、选地等提出要求,提倡“绿色殡葬”理念。防灾减灾。针对人防、抗震、消防、防洪防?#32536;确?#38754;提出完善的要求与措施。
(7)公共服务
   公共建筑。对建筑体、规模、功能、风貌等提出全面控制。
   公共服务。设立公服设施的设立标准、设施水?#20581;?#21151;能要求等原则。
(8)综合管理
   基层组织。对组织建设制度、公众参与方?#20581;?#26085;常管理模?#20581;?#20065;绅乡贤、村规民约?#30830;?#38754;提出创新性的建议,规范各类制度,建立良性的监督?#24049;?#19982;?#32972;突?#21046;。