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市縣如何落實鄉村振興戰略
作者:中國城市科學規劃設計研究院院長 方明

市縣如何落實鄉村振興戰略

  

  十九大報告中指出,實施鄉村振興戰略。農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展,鞏固和完善農村基本經營制度,保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強農村基層基礎工作,培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。
   鄉村振興戰略涉及面廣,具有長期性,引起各級領導的關注,特別是各地市縣領導,大家都在積極探索如何落實好中央政策,如何在空間上落地,如何在實際工作中推動。我們結合工作實踐,有以下幾方面的思考。

一、鄉村振興的戰略內涵
1、鄉村振興的新要求
  鄉村振興是國家戰略之一,已經寫入黨章,明年的工作部署將會全面啟動;各級領導高度重視,各部委將共同推進。
  鄉村振興是全方位、全領域、全系統振興。涉及到社會治理、產業發展、文化保護與傳承、生態保護、鄉村建設,到政治建設、黨組織建設等領域。不能單從某一個角度考慮。鄉村振興離不開產業的發展、社會的繁榮、人居環境的美麗、文化的復興、人氣的集聚、以及政治組織的建設、正確的政治方向等,只有這些方面都得到發展,鄉村才能變得有活力、有人氣,才能真正振興。
   鄉村振興應分區分類施策、示范分期推進。我國鄉村面廣量大,豐富多彩,既有城市化程度較高的地區、一般地區和純農業地區的區別,也有山區、丘陵、平原等形態上的差異,鄉村振興必須根據區域的差異化分區分類制定發展策略。鄉村振興既有明確的近期任務和目標安排,也有遠景展望,要在近期與長遠之間找到平衡點,要分步實施、滾動推進。鄉村振興既要考慮到整體規劃,統籌推進,也要考慮基礎和條件差異,先試點示范后全面推進。
2、鄉村振興的新亮點
  鄉村振興是在以往鄉村發展建設理論基礎上的戰略升級。尤其在模式、發展、建設方面呈現了新時代的新亮點。
  發展模式方面,從“城鄉統籌”、“城鄉一體化”,發展到“城鄉融合”的新階段。優先發展方面,從“農業優先發展”轉變為“農業農村優先發展”的新思路。鄉村建設方面,從“新農村建設”、“美麗鄉村”,將發展到“鄉村振興”的新局面。
3、鄉村振興的新思考
   我們具體要重點振興哪些農村?不同類型不同區域的鄉村給予什么樣的差別化政策、措施?
   如何構建農業產業體系?資本如何下鄉?如何培養新型農業經營主體?如何在鄉村范圍內實現三次產業融合?
   如何與城鎮化相結合?如何實現城鄉要素自由流動?如何空間落地?小城鎮在鄉村振興中應該扮演什么作用?如何培育鄉村的活力?
   如何建設美麗鄉村?如何傳承和保護鄉村文化?如何讓鄉村成為城鄉居民向往的詩意的棲居地?如何推進農村土地制度改革和產權制度改革?這些都需要我們系統、深入、全面地思考和研究。

二、如何振興鄉村
   鄉村當前還存在很多問題。比如受重城輕村觀念影響,對鄉村的投入不足和不平衡,由于缺乏協調,有些項目存在重復建設、互相沖突的問題;發展建設缺乏長效機制,模仿城市的做法使鄉村環境和生活遭受沖擊和破壞等等。面對這些問題如何振興鄉村?我們有以下幾點想法。
1、鄉村振興的愿景
  中國自古是鄉村社會,人們安居樂業。陶淵明的詩句“采菊東籬下,悠然見南山”是古代鄉村美好意境的寫照。今天提出振興鄉村,是要鄉村功能完善、人居環境美麗宜居,各具特色,還要達到鄉村發展有人氣、有活力,適合生產生活“詩意棲居”的美妙意境。
2、優化鄉村布局
   鄉村振興不能脫離城鎮化的大背景。隨著新型城鎮化的推進,不同地區的村莊會出現分化,不可能所有村莊都振興。鄉村振興不能簡單按行政單位,按照所有村莊全方位實施。應根據不同地區的資源要素,依靠有活力、有資源、帶動力強的村莊,因地制宜地采取小集中,大均衡的模式有效推進,從而帶動鄉村全面發展。對于一些不具備條件的、人口流失的空心村,應退宅還田還林,恢復生態,實施生態治理。
3、多用鄉土辦法
   多用自然的辦法。多用一些尊重氣候、自然,就地循環、環保的自然辦法,巧妙解決問題;多用傳統的辦法。多用根據生產生活經驗長期形成的傳統辦法,學習傳統的精髓,它們經得起檢驗,更適合鄉村;多用中醫式的辦法。多用系統調理,針對具體問題的針灸式,植入式中醫辦法;多用長期在鄉村建設中形成的適合農村建設智慧的鄉村土辦法,少用洋辦法。
4、綜合全面發展
  產業找準。鄉村產業重點要基于更高效、更生態、更智慧的農業;其次應該注重高附加值的農產品的生產和加工;針對有工礦、商貿、旅游基礎的鄉村,要更好地發揮,但不要村村搞旅游,村村搞工業。
環境宜居。鄉村基礎設施和公共服務設施要逐步完善;環境要干凈、整潔;風貌要美麗而有特色;鄉村環境還要有意境,達到詩意棲居,鄉村要建設的比城市更讓人向往。
文化自信。未來鄉村要讓大家有鄉村自信,把鄉村文化挖掘出來,特色彰顯出來。就像我們的鄉土文學和鄉土菜一樣,受到青睞和熱捧。鄉村要建一些高標準、能夠傳世的、充滿文化藝術價值的建筑,這對整個社會的推動有著用經濟眼光無法估量的價值。
   回歸鄉村社會樸素人情美。傳統鄉村社會是按姓氏宗親建立而成,對鄉村的穩定和發展起到很大作用;鄉村是熟人社會,人與人之間的熟悉是城市所欠缺的。未來鄉村要把這種東西恢復和保留下去,這是人的精神所在。鄉村的樸素人情美,淳樸善良,這些優良的東西一定在未來要振興。
5、激活鄉村的力量
   我們要把鄉村能人吸引回鄉,多培養鄉村能人,多培育集聚人氣的產業業態;鄉村振興不是簡單地給予式的幫助,要把鄉村人的利益考慮好,調動他們的積極性和熱情;要把他們的思維方式摸透弄清楚,遵循他們的思路去引導,激活他們的創造力,自下而上,上下聯動;要多給他們提供低門檻的、低成本的空間,特別注重一些適齡人口的需求,多給他們發展機遇,政策上給予支持,激活自身造血能力。
6、整市(縣)推進
   單個鄉村是規模小但內容復雜的,但是一定區域內的鄉村又是在相同的自然、社會和經濟發展條件下形成的,具有相當的共性,以區域為單位推進鄉村建設更經濟、系統、高效,以市縣為單位更利于統一部署,推進實施。
 三、以鄉村空間規劃指引為抓手落實鄉村振興戰略
  鄉村振興是一個非常復雜的系統工程,涉及到多個領域,包括鄉村產業振興,生態環境保護,土地集約高效利用,農田水利設施建設,基礎設施、交通設施建設,社會事業投入,文化事業振興,鄉村建設等多項工作,通過鄉村空間指引和管控,把社會各個領域的投入和建設活動統一起來。科學指引好項目建設,管控好占地規模、建設規模、建設標準、外觀風貌、建設時序等內容,是行之有效地落實鄉村振興的手段。編制鄉村空間規劃指引,我們認為重點在以下幾個方面:
1、摸清家底
  市縣層面對鄉村資源往往缺少系統的梳理,更沒有在空間上直觀地反映出來,難免造成工作的忽視。從市縣域范圍內摸清有多少農田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遺產、多少村莊,對基本情況做全面而系統的梳理,摸清家底,為下一步鄉村空間規劃指引和管控打下扎實基礎。
2、分區指引
  充分尊重現狀情況。充分尊重現狀不同的用途和功能,不輕易改變用途。
  根據地形、經濟、文化分區。根據縣域不同的地形地貌、經濟發展水平、文化習俗、交通等因素,按照分區分類的思路解決鄉村發展問題,分區管控,分類施策。
  根據生產、生活、生態劃定。按照生產、生活不同的功能,充分挖掘和考慮生態保護、產業發展、人居環境布點和各項設施配置的需求,梳理規劃新的分區,劃定生產、生活、生態空間。
落實到行政區具體操作。統籌的分區和部署不要受制于行政區劃,但實施要考慮行政的需要,兼顧現有的行政區劃。
3、梳理鄉村空間體系
  點、線、面結合。鄉村空間中有呈點狀分布的重要景點、重要農業點、村鎮居民點,有河流、山脈、公路形成的脈絡與線狀空間,有廣袤農田、村莊形成的面狀空間等,鄉村發展是點線面的結合,有重點有一般、有積聚也有放松,才能更有機地發展。
  有重點有先后。梳理體系、合理布局,有重點有先后的科學推進,不同的建設標準,不同規模,不同建設時序,有步驟的實現鄉村的全面振興。
4、優化項目配置
  不同的鄉村地區在社會事業、文化、產業、鄉村建設等方面存在差異化的需求,總體看項目配置又存在分布的不均衡,我們要通過優化項目配置,補齊短板,發展重點,均衡布局。
5、多規協調、相互融合
   這些年國家產業、生態、建設、社會、文化等方面建設了很多農村建設項目,但是不少項目之間缺乏協調,利用效率不高;同時有些項目只注重功能建設,沒有與周邊的鄉土環境相協調。我們希望通過空間規劃指引、多規協調把這些項目統一起來,減少沖突、復合利用,同時建設得具有鄉土特色。最大價值地發揮建設項目的綜合作用。
6、風貌美麗和諧統一
  當下的鄉村建筑風貌存在著一定的布局混亂、簡陋呆板、張冠李戴等問題,與自然和鄉村社會不和諧。也出現了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破壞鄉村風貌的現象,未來要用自由靈活的布局、本地的建筑材質、傳統的形式和圖案、綠樹掩映的方式做出和諧統一、美麗而有特色的風貌。鄉村風貌要充分尊重地域、民族、鄉土,要反映生產、生活,要體現時代和文化。
未來鄉村對工礦廠房、農業大棚、河塘溝渠、農業種植、樹木綠化,建筑風貌等,都要進行系統的管控和引導。
7、針對建設熱點
   近期可以針對當前建設活躍的熱點開展工作,如農民的產業(農田水利設施、廠房、大棚、水渠、棚圈),公共服務設施和基礎設施(道路交通、橋梁、墓地),人居環境(房屋、村莊改造、樹木、黑臭水體和溝渠的治理)等。農民著急建什么,我們就先解決什么。
 四、《美麗鄉村導則》精準指導鄉村建設
   鄉村建設面大、分布散、復雜,用傳統自上而下板塊式的規劃很難具體指導鄉村的各項建設內容。以系統式、針灸式、規則式為特點的《美麗鄉村導則》就是精準指導鄉村建設的一種空間管理方法。
1、整體引導
  在堅持保護生態環境、體現鄉土特色、保障村莊安全、滿足現代化生產生活要求、注重歷史文化傳承的原則下,從鄉村建設現狀分析入手,形成了一套體系完整、制定美麗鄉村建設目標、分區管控、構建市域美麗鄉村體系。
2、分區管控
  為了便于政府管理者、設計師、施工隊伍以及村民等使用對象的具體操作,提出了自下而上的問題導向與自上而下的目標導向相結合的方式,建立分區的美麗鄉村體系。制定風貌控制分區、明確各管控分區目標、制定分區美麗鄉村建設導則、提出保護及控制要求。
3、要素控制
   針對縣域鄉村的建設的山水田園、河湖水系、村莊環境、農房建設、庭院、曬谷場、河堤、橋梁、農村道路、垃圾收集點形式、污水處理方式等熱點進行系統控制。圖文并茂地明確建設形式、規模等控制要求,便于實施鄉村建設管理。
   以下條款都要配以具體的說明和相關支持的數據,以及數個選擇的意向示意圖。
(1)山水田園
  系統的梳理影響山水田園鄉村風貌的要素,包括生態山林、河湖水系、農田景觀等,并提出關鍵的管控要求。
  生態山林。提出保護山林的具體要求,明確對砍樹、挖山等破壞行為的懲罰辦法和實施要求。
河湖水系。河道。對清污、疏浚、攔壩等提出管控要求。河堤。管控河堤材質,河岸種植。池塘。注重保持原有鄉土環境。溝渠。對治污,綠植,河渠三面光等提出管控。橋梁。對橋體實用性和形式、護欄材質等提出要求,保護古橋。
  農田景觀。農田土地整理。整理零散土地,保持田塘園路。種植引導。對種植提出肌理、品種、季節等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材料等要求。道路。對線型、路緣石、路旁景觀等提出要求。
(2)村莊風貌
  村落格局。注重保護鄉村肌理,山形水系。
  整體風貌。與周邊山水田林環境和諧,提出色彩風格要求。
鄉村景觀。重要場所。分別對村莊入口、公共活動場所、鄉村小品等提出建設指導。
村莊綠化。村莊綠化。優化路邊、水邊、邊坡、宅邊等零散空間的綠化種植,對植株種類提出不同的建議。
(3)鄉村建筑
  農房建筑。建筑風貌。對建筑色彩、材料、細部、門窗、符號等提出管控。宅前屋后。提出綠植、鋪裝、農具等元素的建議。曬谷場。對布局、面積、長寬比、一場多用等提出要求。
(4)文化傳承
   歷史遺存和傳統文化。深入挖掘歷史文化資源,保護歷史遺存和文物古跡。傳統村落和傳統建筑。挖掘、搶救傳統村落,建立檔案,拓寬利用渠道。文化傳承人、召集人。扶持傳承人。文化場所、路線和空間。對布局提出完善建議。文化活力。對地域、傳統和現代文化進行挖掘、傳承和豐富,完善文化場所。鄉風文明。以干部帶頭,群眾參與為原則創建文明鄉風。
(5)產業發展
   農業。提出詳細的產業引導,推進更加高效、生態、智慧的農業。工業。對布局、環境影響、產業方向等提出引導建議。服務業。提出布局建議、產業引導與鼓勵項目類別。
(6)基礎設施
   飲水安全。對水源選擇、水源保護、供水形式等提出指導意見。污水處理。提出選址原則,因地制宜選擇處理工藝。垃圾處理。提出垃圾分類和源頭減少的原則,對垃圾收集方式和設施、處理方式等提出選擇建議。村內道路。對道路鋪裝、停車方式、道路設施、標志等提出功能、風格、材質等其他要求。墓地。對選址、距離、選地等提出要求,提倡“綠色殯葬”理念。防災減災。針對人防、抗震、消防、防洪防澇等方面提出完善的要求與措施。
(7)公共服務
   公共建筑。對建筑體、規模、功能、風貌等提出全面控制。
   公共服務。設立公服設施的設立標準、設施水平、功能要求等原則。
(8)綜合管理
   基層組織。對組織建設制度、公眾參與方式、日常管理模式、鄉紳鄉賢、村規民約等方面提出創新性的建議,規范各類制度,建立良性的監督考核與獎懲機制。